1. 들어가며
‘도시계획시설’은 행정주체가 설치해야 하는 기반시설로서, 도시민 전체의 이익을 위해 존재해야 하는 것이다. 이러한 도시계획시설(유원지, 공원)의 경우, 특히 재원 부족 등을 이유로 실시계획이 수립되지 않고, 따라서 토지수용의 절차가 진행될 수 없는 곳도 많으며, 이처럼 도시계획시설결정이 내려지지 않고 그 다음 단계의 실시계획의 인가가 장기간 뒤따르지 않는 것을 ‘장기미집행 도시계획시설’이라 한다.
이와 관련하여 헌법재판소는 장기미집행 도시계획시설이 재산권 보장에 관한 헌법조문에 위반됨을 지적하며 헌법불합치 결정을 내린 바 있다.
2. 헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26결정 주요 판단 내용
1) 도시계획시설 지정으로 토지소유자가 받는 제한
도시계획구역 내의 토지가 도시계획결정에 의하여 도시계획시설로 지정된다는 것은 당해 토지가 토지소유자의 사익을 위한 사용을 배제하는, 즉 일반의 이익을 위한 토지로 그 용도가 결정된다는 것을 의미하고, 특히 시설예정토지의 지목이 나대지인 경우, 도시계획시설결정은 사업시행자에 의한 협의매수나 수용 또는 지정해제시까지 사실상 현 상태의 유지의무, 즉 건축의 금지를 의미하게 된다.
2) 재산권 침해 여부
도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미있는 이용가능성이 배제된다. 이는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘어선 재산권의 제한이라 할 수 있다.
이 경우, 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지체되어 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 요구될 수 없다면, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다.
3) 이 사건의 경우
이 사건 법률조항(구 도시계획법 제4조)의 위헌성은 도시계획시설결정의 장기적인 시행지연으로 말미암아 토지소유자에게 발생하는 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담에 대하여 보상규정을 두지 아니한 것에 있다.
4) 헌법불합치 결정
입법자는 늦어도 2001. 12. 31.까지 보상입법을 마련함으로써 이 사건 법률조항의 위헌적 상태를 제거하여야 할 것이다.
3. 관계 법령의 개정
1) 도시계획법 제41조 제1항 (도시계획시설결정의 실효)
도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정·고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다.
2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조 제1항 (도시·군계획시설결정의 실효 등)
도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다.
3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제16조 제1항 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치)‘
이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.
1. 2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일
2. 2000년 7월 2일 이후에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정·고시일
4. 서울시의 도시자연공원구역(용도구역) 지정
1) 서울시 도시자연공원구역지정 고시의 내용
- 장기미집행 도시공원 총 118.5㎢(132개소) 중 기존에 매입한 공원부지와 향후 매입할 부지를 포함한 24.5㎢(129개소)를 도시계획상공원으로 유지
- 69.2㎢(68개소)는 도시관리계획변경 결정고시를 통해 ’도시자연공원구역‘(용도구역)으로 지정
- 나머지 24.8㎢(1개소)는 북한산 국립공원으로 환경부가 관리로 일원화
2) 현재 「도시자연공원구역 관리방안」에 구체적인 관리방향, 실행전략, 입지시설의 도입·관리, 특히 구역 내 토지 소유자와의 원활한 소통·협의를 위한 토지 매수청구, 협의매수 등과 관련한 재정투입 방안이 마련되어 있지 않다.
3) 토지소유자의 재산권을 침해하는 기간만 연장한 것이 되어 헌법재판소의 헌법불합치결정에 실질적으로 반하는 결과를 초래하게 되었다고 볼 수 있다.
5. 도시자연공원구역 결정·고시를 다투기 위한 방법
도시자연공원구역 지정 처분 취소 소송 (① 실체적 하자가 존재함으로써 도시자연공원구역 지정 기준에 미달한다는 주장 ② 위헌결정의 기속력에 반한다는 주장 ③ 신뢰보호원칙 위반 주장 등)을 통해 다투어 볼 수 있겠다. 또한, 도시자연공원구역 해제 신청에 관한 부작위입법확인소송도 고려해 볼 수 있겠다.
6. 결어
최근 서울 도봉구 쌍문근린공원 일대 소유주들도 서울시와 도봉구청에 ’도시자연공원구역‘ 결정처분 취소소송을 제기하는 등 토지소유자들의 소송이 증가하고 관련 언론보도 등을 통하여 문제제기가 이루어지고 있다. 따라서 이와 관련한 법령 등을 다양하게 검토하여 적극적으로 대응할 필요가 있다고 판단된다.
