1. 들어가며

국토연구원 등에서 수행한 도시계획변경에 따른 공공기여에 관한 현황 및 문제점과 이에 대한 대책에 관한 연구를 참고하여, 이와 관련한 법률적 쟁점 등을 공유하고자 합니다.

공공기여

토지의 가치는 해당 토지에서 어떤 목적의 건축물을 지을 수 있는지(용도지역), 건축물을 얼마나 넓게, 높게 지을 수 있는지(건폐율, 용적률, 고도제한)에 따라 달라지며, 도시계획결정권자는 용도지역을 변경하거나 동일한 용도지역의 건폐율, 용적률 또는 고도제한 등을 관련 규정이 허용하는 범위 내에서 완화할 수 있는 권한을 가지고 있습니다.

'공공기여'란 도시계획 변경으로 발생하는 개발이익으로, 공공시설 등의 부지를 제공하거나 공공시설 등의 설치 또는 그에 상응하는 비용을 부담하는 것을 의미하며, 도시계획의 변경에 대한 반대급부로 공공시설을 부담한다는 측면에서 사업시행자가 국유재산 또는 공유재산의 소유권을 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 이전하는 기부채납(공유재산 및 물품 관리법 제2조 제3호)과 의미를 구분해야 한다고 보는 견해도 있습니다.

현행 법률에서는 개발행위의 허가와 관련하여 부과되는 반대급부를 기부채납으로 명징하는 경우가 많으며, 도시계획의 변경과 관련하여 부과되는 반대급부에 관하여는 따로 정의하지 않고 있습니다. 다만, 일반적으로 개발행위의 허가와 관련하여 도시계획의 변경이 선행되고 최종적으로 기부채납을 조건으로 개발행위를 허가하는 경우가 많은데, 이 때의 기부채납에는 도시계획의 변경에 따른 공공기여가 일부 포함되어 있다고 볼 여지도 있습니다.

그리고 다수의 행정기관에서도 공공기여와 기부채납의 의미를 구분하지 않고 관행적으로 공공기여에 해당하는 행위를 기부채납이라고 칭하고 있으며, 기부채납을 공공기여의 한 형태로 보는 견해도 있습니다. 이하에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’)에서 정한 공공기여에 관하여 살펴보도록 하겠습니다.

가. 관련 근거

국토계획법은 아래와 같이 도시계획변경에 따른 사업시행자의 공공기여에 관하여 그 범위 및 방법 등을 정하고 있습니다. 공공기여는 원칙적으로 지구단위계획 지역 내에 공공시설 등의 부지를 제공하거나 공공시설 등을 설치하도록 하는 측면에서 "계획이익의 환수"의 성격을 지니고 있습니다. 예외적으로 지구단위계획 외 지역에 공공시설 등의 설치에 필요한 비용을 납부토록 정하는 점을 고려하면 "계획이익 공유제"의 성격도 지닌다고 보는 견해도 있습니다.

* 출처 : 도시계획 변경에 따른 공공기여 기준 정립 및 기금 설치방안 연구(구형수, 김상조, 이형찬, 김동근, 2020, 21page)

관련하여 서울특별시는 조례에서 공공기여의 의미를 구체적으로 정하고 있으며, 부산광역시 및 광주광역시도 도시계획 조례 등에서 이를 정하고 있습니다.

한편, 수익적 행정처분에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있고, 그와 같은 부담은 행정청이 행정처분을 하면서 일방적으로 부가할 수도 있지만 부담을 부가하기 이전에 상대방과 협의하여 부담의 내용을 협약의 형식으로 미리 정한 다음 행정처분을 하면서 이를 부가할 수도 있는바(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결), 위와 같은 규정이 제정되기 전에도 도시계획결정권자는 지구단위계획결정과 같은 수익적 행정처분을 하면서 이에 대한 반대급부로 사업시행자에게 공공기여를 부담시켜 왔습니다.

나. 계획이익에 대한 반대 급부

공공기여의 산정 기준이 되는 개발이익에 대하여 구체적으로 살펴보면, 개발이익 환수에 관한 법률 제2조 제1호는 개발이익을 ① 개발사업의 시행이나 ② 토지이용계획의 변경, ③ 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분으로 정의하고 있습니다. 

① 항의 이익은 사업시행자의 개발 사업 자체로 인하여 발생하는 이익(이하 ‘사업 이익’이라 합니다)으로 사업시행자의 노력 및 의지에 따라 변동 가능성이 있는 반면, ② 항의 이익은 공공계획의 변경으로 인하여 우발적으로 발생하는 이익이므로 토지소유자의 노력이나 의지와 무관한 측면이 있는데, 다수의 학자들은 위 ② 항에 의하여 발생하는 토지 가액의 상승분을 ‘계획이익’으로 정의하고 있습니다. 국토계획법 역시 '공공기여의 한도'를 용도지역의 변경 또는 도시ㆍ군계획시설 결정의 변경 등으로 인한 토지가치 상승분으로 정하고 있습니다.

대법원은 매도청구 사건의 시가 산정 관련하여 "가격시점 당시를 기준으로 그 사업으로 인해 발생할 것으로 예상되는 개발이익은 포함하여 평가하여야 하나, 현실화·구체화되지 아니한 미실현이익이나 장래비용부담을 전제로 한 개발이익은 포함하여서는 아니되므로"와 같이 판시하여(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017다218246 판결), 개발이익을 계획이익과 사업이익으로 구분하고 있는 것으로 보입니다.

종합하면, 공공기여는 사업의 시행과 관련하여 발생하는 개발이익 중 도시계획의 변경에 의하여 발생하는 계획이익에 상응하는 반대급부로 볼 수 있습니다. 다만, 개발이익을 계획이익과 사업이익으로 정확히 구분하여 산정하는 것은 사실상 어려운 것으로 보입니다.

다. 부당결부금지 원칙의 적용

부당결부금지 원칙은 행정주체가 행정작용을 할 때 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙을 말하는데, 국가 또는 지방자치단체가 사업시행자의 공공기여를 조건으로 사업시행자가 신청한 도시계획 변경 결정을 한다는 측면에서 보면 공공기여는 부관으로 볼 수 있습니다.

따라서 '도시계획의 변경에 속하지 않는 토지'에 공공시설을 설치토록 하거나, 이에 상응하는 비용을 납부토록 하는 것은 당해 사업과 실질적으로 관련이 없는 내용으로 사업시행자에게 공공기여 의무를 부과하는 것에 해당하여 위법의 소지가 있습니다. 다만 국토계획법 제52조의2(공공시설의 설치비용 등) 제2항 및 행정기본법 제5조(다른 법률과의 관계) 제1항 등을 고려하면, 예외적으로(지구단위계획구역 안의 공공시설 등이 충분한 경우) 지구단위계획구역 외의 토지에 공공시설 등을 설치하기 위한 비용을 부담토록 하는 것도 가능합니다.

라. 공공기여 관련 분쟁 사례

일반적으로 지구단위계획 결정은 수익적 행정처분으로 도시계획결정권자와 사업시행자가 사전에 도시계획변경과 관련한 공공기여에 관한 협의를 체결하고(사전협상 제도가 없는 경우에도 마찬가지) 지구단위계획 결정을 하는 사례가 많으며, 이와 관련하여 발생하는 분쟁은 공공기여 협약에 따른 의무 이행에 관한 것으로서 민사소송의 형태로 진행되기도 합니다.

지구단위계획결정과 관련하여 납부한 공공기여금의 반환을 청구한 사건

지구단위계획결정을 하면서 공공기여로 납부해야 할 금액을 정하고, 협약에 따라 위 금원을 납부한 후 사업시행자가 도시계획결정권자를 상대로 사전협약 계약이 무효이거나 취소되었음을 전제로 위 금원의 반환을 구한 사례입니다.

법원은 공공기여금 산정에 적용된 공공기여비율이 국토교통부(최대 10%), 다른 지자체의 지침이 정하는 기준(서울 20%내외, 부천 15%)보다 다소 높더라도, ① 국토교통부의 기부채납 기준은 권장 사항이고 이보다 낮거나 높은 비율로 협의 결정할 수 있는 점, ② 지구단위계획 변경은 지자체장이 해당지역의 고유한 여건을 감안할 수 밖에 없는 점, ③ 지구단위계획 변경 결정으로 용적율이 400%에서 773.32%로 대폭 증가한 점, ④ 공공기여율이 상호 협의 하에 산정되었고, 사업시행자가 이를 납부한 후 2년이 지나 반환을 요청한 점 등을 고려하여, 공공기여부담금이 비례의 원칙 또는 평등의 원칙에 반한다고 보기 어렵다고 보았고(수원지방법원 2020. 1. 15. 선고 2018가합22759 판결), 부당결부금지원칙에 반한다고 볼 수도 없다고 보았습니다(수원고등법원 2020. 7. 23. 선고 2020나11984 판결).

공공기여 25%를 조건으로 한 도시계획시설 해제는 위법하다고 본 사례

학교 부지를 폐쇄하는 내용의 지구단위계획의 수립과 관련하여, 관할구청이 해당 부지 내에 골프연습장을 운영하고 있는 원고에게 공공기여(25%)를 반영한 지구단위계획안의 제출을 요청하였으나, 원고가 이에 공공기여를 반영하지 않은 지구단위계획안을 제출하였고, 도시계획결정권자인 시장이 구청장에게 공공기여가 반영된 지구단위계획을 제출할 것을 통보하자 구청장이 이를 원고에게 전달하였고, 원고가 직접 시장을 상대로 공공기여가 반영되지 않은 도시관리계획을 결정하여 줄 것을 신청하였으나, 시장이 이를 구청장에게 이첩한다고 통보하자 원고가 이를 거부처분으로 보아 이에 대한 취소를 구한 사안에서,

관련 규정에서 기부채납의 최대치를 25%로 정하면서 도시계획시설의 해제의 경우에는 토지면적 기준으로 5% 내외의 기부채납을 정하고 있는 점, 원고가 제안한 도시계획변경안에 의하면 대상 부지의 현상이 변경되지 않는 상태에서 기반시설의 추가가 요구된다고 보기 어려운 점 등을 고려하여, 공공기여 25%를 요구한 것은 이익형량에 하자가 있어 위법하므로 이를 이유로 원고의 도시계획 안을 거부한 것은 위법하다고 보았으며, 다만 부당결부금지의 원칙을 위반하였다고는 볼 수 없다고 보았습니다.

정 리

앞서 사례에서 본 바와 같이 공공기여와 관련된 분쟁은 주로 어느 정도까지 공공기여를 부담할 것인지에 관한 것이며, 이와 같은 경우 관련규정 및 제반 사정 등을 고려하여 공공기여로 인하여 얻게 되는 공익과 도시계획변경으로 인하여 사업시행자(토지소유자)가 얻게 되는 이익 및 공공기여로 인한 재산권 침해를 이익형량하여 비례의 원칙에 위배될 정도인지를 판단하여야 할 것입니다.

사전협상제도

지방자치단체에서 운영하고 있는 공공기여 관련 제도로는 사전협상제도가 대표적이며, 공공과 민간이 협의를 통해 계획 변경에 대한 특혜를 해소하고 공공에 기여할 수 있는 방안을 모색하는 제도입니다.

가. 관련 근거

공공기여의 실질적인 목적은 사업시행자의 노력과는 관계없이 발생한 도시계획의 변경으로 인하여 발생하는 토지에 대한 지가상승분(계획이익)을 사업시행자로부터 환수하는 것으로, 행정기관은 관련 규정에 따라 사업시행자(토지소유자)로부터 공공기여를 어떤 형태로, 어디에, 어느 정도로 돌려받을지를 결정해야 합니다.

이와 관련하여 국토계획법은 ① 토지가치 상승분의 범위에서 지구단위계획이 정하는 바에 따라 ② 해당 지구단위계획구역 안에 공공시설 또는 기반시설 등의 부지를 제공하거나 공공시설을 설치하여 제공토록 정하면서, ③ 예외적으로 지구단위계획구역 밖에(다만 당해 시군구로 한정) 공공시설 등의 설치를 위한 비용을 납부할 수 있도록 정하고 있습니다.

공공시설 등의 설치 비용 납부액의 산정기준 등에 대하여는 대통령령으로, 구체적인 공공기여에 의한 공공시설 등의 설치 비용의 사용기준 등에 대하여는 해당 시·도 또는 대도시(서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시)의 조례로 정하도록 하고 있는데, 관련하여 공공기여의 산정은 국민의 재산권에 직접적인 영향을 미치는데 그 범위를 법률에서 구체적으로 정하지 않고 조례에 위임하였으므로 법률유보의 원칙에 위배된다는 견해도 있습니다.

서울특별시는 도시계회 조례에서 공공시설의 설치비용 사용기준 등 필요한 사항을 정하면서, 도시관리계획결정권자와 사전에 협의하여 인정된 경우에만 협의된 내용을 바탕으로 공공기여를 할 수 있도록 정하였고, 서울특별시 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례(이하 ‘사전협상 조례’라 합니다)를 별도로 제정하였습니다.

그리고 부산광역시, 인천광역시, 대구광역시, 광주광역시, 세종특별자치시는 물론 용인시, 부천시, 고양시, 성남시, 전주시, 화성시, 평택시, 나주시 등도 관련된 규정을 조례로 마련하고 있으며, 지구단위계획지정 대상(5천㎡ 이상 또는 1만㎡ 이상(별도 조례로 정하는 경우))이 필요한 사업의 경우 도시관리계획 결정(변경)에 관하여 사전협상제를 적용하도록 하고 있습니다.

나. 사전협상 절차(서울특별시 기준)

서울특별시의 사전협상 조례에 의한 협상절차는 아래와 같습니다.

1) 민간이 사전협상을 통해 유휴부지 등을 개발하고자 할 경우 개발계획안 검토신청서를 서울시장에게 제출하면(사전협상 조례 8조), 시장은 위 신청서를 검토하여 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 지구단위계획을 심의하는 공동위원회 자문을 거쳐 협상대상자로 선정할지 여부를 결정합니다(9조).

2) 협상대장자로 선정되면 민간은 협상대상지로 선정된 부지에 관하여 사업제안서를 시장에 제출하면 시장은 협상조정협의회를 구성하고(10조), 시장은 협상의제를 정한 다음(11조)에 기본구상안 공모(선택) 등의 절차(12조)를 거쳐 협상이 완료되는 시점에 감정평가를 시행하며(14조), 시장은 개발계획 등에 관한 협상을 완료한 경우 이를 서면으로 민간에게 통보합니다(15조).

3) 협상결과를 받은 민간은 협상 결과를 반영한 지구단위계획 도서를 제출하고(16조), 시장은 민간이 사업계획승인 신청서류를 제출한 때(건축허가 신청 또는 건축허가 등이 의제되는 인허가 신청을 한 때) 도시관리계획 결정 고시를 할 수 있습니다(17조).

다. 사전협상에 의한 공공기여 한도

서울특별시의 사전협상 조례 제20조는 용도지역 변경에 따른 공공기여량을 증가되는 용적율의 10분의 6에 상당하는 토지 가치의 범위내로 산정하는 것을 윈칙으로 하고, 위와 같은 공공기여의 총량은 감정평가한 토지가액 차이의 범위 내로 하도록 정하고 있습니다.

주요 사전협상제도 사례 – 삼성동 현대자동차 부지

*출처 : 도시계획 변경에 따른 공공기여 기준 정립 및 기금 설치방안 연구(구형수, 김상조, 이형찬, 김동근, 2020, 67 ~ 72 page)

현대자동차 그룹이 2014년 서울특별시 강남구 영동대로 512 부지를 한국전력으로부터 10조 5,500억 원에 매수하였는데, 위 부지는 2014. 4.월 수립된 ‘코엑스-잠실운동장 일대 종합 발전계획’에 따라 국제교류복합지구로 조성될 예정 있고, 서울시는 한국전력이 토지를 매각할 때부터 개발방향, 용도지역, 공공기여, 향후절차 등을 담고 있는 가이드라인을 제시하였습니다.

현대자동차는 2015. 1. 서울시에 사전협상 제안서를 제출하면서 서울시와 현대자동차그룹 사이에 협상이 진행되었고, 사업부지 79,341.8㎡ 중 70,694㎡의 용도지역을 제3종일반주거지역에서 일반상업지역으로 변경하고, 이에 따라 총량 1조 7,491억원(기준대지면적의 32.42%, 서울시 협상조례상 기준 40% 내외)에 해당하는 공공기여를 이행키로 협상 완료하였습니다.

관련하여 서울시는 2015. 5.경 송파구에 위치한 잠실운동장 부지도 국제교류복합지구 지구단위계획구역에 포함시켰는데, 공공기여를 제공하는 지역적 범위와 관련하여 강남구에서는 공공기여 사업을 강남구에 한정해야 한다고 주장한 반면, 서울시는 도시 전체 경쟁력 강화를 위해 국제교류복합지구를 조성하는데 우선 사용해야 한다고 주장하였습니다.

강남구청장 및 강남구민 48명은 서울시장을 상대로 현대차가 낸 공공기여금을 강남구에서 우선적으로 사용해야 하므로, 이와 달리 강남구가 아닌 자치구가 포함된 국제교류복합지구 지구단위계획 구역 결정의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나, 1심 재판부는 도시계획이 수립되지 않은 상태에서 기반시설 설치 여부에 따른 공공기여금 사용 관계는 일반적이고 추상적이어서, 이로 인해 강남구민의 이익에 구체적인 변화가 없으므로 원고들이 서울시의 지구단위계획구역의 효력 유무 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보기 어렵다고 보아 위 청구를 각하하였습니다. 그리고 원고들이 항소하였으나 항소심도 기존 판단을 유지하였습니다.

정리하며

도시계획의 변경에 따라 토지의 사용 가치가 상승하게 되는 경우 토지소유자 또는 사업시행자로부터 계획이익을 환수할 필요는 있습니다. 하지만 필요 이상으로 계획이익을 환수하여 국민의 재산권을 침해하여서도 아니되며, 이는 공공기여로 인하여 얻게 되는 공익과 도시계획변경으로 인하여 사업시행자(토지소유자)가 얻게 되는 이익 및 공공기여로 인한 재산권 침해를 이익형량하여 비례의 원칙에 위배될 정도인지를 판단해야할 것입니다. 그리고 필요에 따라 공공기여 산정방법을 구체적 범위를 정함이 없이 조례에 위임한 것이 법률 유보의 원칙을 위배한 것인지에 대하여도 다투어볼 수 있을 것입니다.

사전협상제도는 도시계획(변경)결정 전에 도시계획결정권자와 사업시행자가 공공기여분에 관한 협의를 함으로써 공공기여분에 대한 사후적 다툼을 줄일 수 있다는 장점이 있습니다.

다만, 삼성동 현재자동차부지에 관한 사전협상에 따른 서울시의 지구단위계획 결정에 대한 취소소송 판례를 고려하면, 공공기여의 범위 산정에 위법한 요소(ex. 도시계획결정권자가 부당하게 공공기여를 줄인 경우)가 있는 경우 이에 대하여 다투는 방법(원고 적격, 소의 이익, 소 제기 시점 등)에 대하여 고민할 필요가 있어 보입니다.