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I. 들어가며

평가식 환지방식의 도시개발사업을 중심으로, 환지방식의 도시개발사업의 개요 및 환지예정지지정처분의 위법성 판단기준에 관하여 간략히 소개하고자 합니다. 향후, 유사한 사건 진행하실 때 참고하시기 바랍니다.

 

II. 환지방식의 도시개발사업

1. 의의

환지방식의 도시개발사업은 사업 후 개발 토지 중 사업에 소요된 비용과 공공용지를 제외한 토지를 당초의 토지소유자에게 되돌려주는 방식의 사업입니다. 환지방식은 원칙적으로 지구 내 토지소유자는 토지를 수용당하거나 떠나야 하는 문제가 없고 사업시행자는 토지를 매입할 필요가 없으므로 그만큼 비용이 줄어드는 장점이 있으나 권리조정에 어려움이 있습니다.

 

2. 관련 용어 정리

. 비환지(飛換地) : 제자리 환지 원칙에서 벗어나, 공공시설 부지와 체비지 등 보류지 환지계획을 통해 종전 토지가 아닌 다른 곳으로 환지하는 것을 비환지 방식이라고 합니다. 이러한 방식은 일반적인 환지 기준에서는 금지되지만, 공공시설 설치 등을 위해 불가피한 경우에는 가능합니다.

. 보류지(保留地)와 체비지(替費地) : 보류지는 환지방식에 대하여 조성되는 토지 가운데 일반환지 대상이 되는 토지 이외의 토지를 의미합니다. , 공공시설용지 및 지역 주민 생활에 필요한 공동시설의 설치를 위한 용지를 말하고 있습니다.

 

체비지는 사업수행에 필요한 비용, 경비등을 충당하기 위해 사업시행자가 환지 계획으로 확보하여 처분하는 토지를 의미합니다. 보류지 중에서 공동시설 설치등을 위해 매각처분을 할 수 있는 체비지는 규약과 정관, 시행규정과 실시계획에 정하는 목적과 방법에 따라 합리적인 처분과 관리가 이루어집니다.

. 권리면적(權利面積)과 환지면적(換地面積) : 환지 개발 방식에서는 권리면적과 환지면적이라는 두 가지 면적이 존재합니다. 권리면적은 종전 토지의 소유면적에 기반하여 환지 계획에서 결정한 감보면적을 공제한 나머지 면적을 의미합니다. 이는 환지 이후에도 토지 소유자가 보유할 수 있는 권리에 해당하는 면적입니다. 환지면적은 종전토지에서 감보면적, 즉 감보율을 제외한 이후 실제로 환지할 수 있는 면적을 의미합니다.

. 환지청산(換地淸算) : 환지계획에서 결정된 권리면적과 확정된 환지면적 간의 차이에 대한 평가액을 산정하여 청산 절차를 거치는데, 권리면적에 비해 환지면적이 증가한 '증환지'의 경우에는 평가액을 징수하고, 권리면적에 비해 환지면적이 감소한 '감환지'의 경우에는 평가액을 교부합니다.

. 비례율(比例率) : 환지개발이익 분배 개념 중 하나인 이익율입니다. 비례율은 토지 정리 이후에 토지평가액에서 사업비를 제외한 나머지 금액을 정리 이전 환지 대상토지 평가액의 비율로 나눈 값으로, 종전 토지의 환지에 따른 권리면적의 가치 상승율을 의미합니다. 다시 말해, 이익율은 환지로 인해 토지의 가치가 얼마나 상승했는지를 나타내는 지표입니다.

. 감보율(減步率) : 종전토지면적에서 환지면적이 감소하며 면적이 감소되는 비율입니다. 이는 사업지구 내 토지소유자들은 환지로 인한 수익을 사업비용 혹은 공공시설 설치를 위한 보류지 등으로 부담해야 하기 때문에 발생합니다.

 

3. 환지 방식의 종류

. 면적주의, 토지의 면적을 기준으로 하여 환지계획을 정하는 것을 말합니다. 각 필지 이용 조건이 유사한 농경지구에 적합하며, 공원, 녹지, 연도부담 면적 외의 도로면적, 체비지 면적 등은 일정하게 부담한다는 특징이 있습니다. 그러나 제자리환지가 상당히 강조됨에 따라 계획적인 환지설계에는 부분적으로 유리하지 않을 수 있고, 특히 간선변 소획지 환지는 계획적인 도시개발에 저해요인이 될 수 있다는 단점이 있습니다.

. 평가주의, 토지의 가격을 기준으로 하여 환지계획을 정하는 것을 말합니다. 전 필지를 평가하여 산출된 정리 전·후 총 토지 가격에 의해 개발이익을 등분배하고, 가산된 토지 가액에 따라 적정한 위치에 환지를 지정합니다. 평가주의는 토지 가치에 따라 감보율이 결정되므로 비환지에 대한 설득력이 있고, 환지 위치에 대한 토지 소유자의 선택에 신축성이 있으며, 계획적인 환지설계가 가능하다는 장점이 있지만, 계산의 복잡성으로 인해 시간 소요가 많아진다는 단점이 있습니다.

. 절충주의, 면적주의와 평가주의의 요소를 종합적으로 고려하여 합리적으로 환지계획을 정하는 것을 말합니다. 구 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업은 이러한 절충주의를 택하고 있습니다. 이론적으로는 설득력이 있지만, 계산이 복잡하므로 엄밀한 의미에서의 절충주의를 취하기는 어렵습니다. 환지계획을 종합적으로 고려하여 정하므로 다양한 감보율이 적용되며, 환지 위기 대응에 있어서도 적합합니다.

 

4. 환지절차

환지방식은환지계획환지예정지 지정환지처분의 절차 등이 있습니다. 환지처분 공고 후에 환지예정지지정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 대법원 판례에 따라 통상적으로 환지예정지지정처분 단계에서 감정평가의 위법 등에 대하여 다투게 됩니다(대법원 1999. 10. 8., 선고, 996873, 판결).

 

III. 환지예정지처분의 위법성 판단기준

1. 토지수용 방식의 도시개발사업에서 처분의 위법성 판단기준과의 차이점

사업시행자가 지가공시법에 의한 감정평가업자에 의하여 평가하지 않았다거나, 토지평가협의회의 심의를 거치지 아니하였다면, 그에 따른 환지예정지지정이 위법하다(절차적 위법)고 볼 수 있으나, 위와 같은 절차를 거쳤을 경우에는 만일 감정평가업자의 감정평가가 위법하다고 하더라도 그로써 바로 환지예정지지정이 위법하지 않습니다. , 토지수용에 따른 손실보상의 경우 감정평가의 위법은 바로 손실보상금과 직결되므로 감정평가의 위법이 곧 수용재결이나 이의재결의 위법으로 연결될 수 있지만. 환지예정지지정의 경우 종전 토지와 환지예정지의 상관관계가 여타 다른 토지들에 비하여 현저히 불리하여 금전보상으로도 보정이 어려운 경우라야 하기 때문입니다. 말하자면, 종전 토지 또는 환지예정지에 대한 어느 한쪽 또는 모두에 대한 감정평가가 위법 하다 하더라도 다른 토지들에 대한 감정평가 역시 위법하여 결국 적법한 감정평가에 의하더라도 모두 균형을 유지하였다면 환지예정지지정이 위법하지 않습니다.

 

  따라서 평가주의에 의한 환지예정지지정에 있어 그 지정처분이 위법하게 되려면, 당해 종전토지의 가치와 환지예정지와의 차액이 여타 다른 토지와 그 환지예정지와의 가지의 차액에 비하여 상당한 범위를 벗어난 정도로 많아 불리하여야만 할 것입니다(금전보상을 하지 않음을 전제로 하여).

 

2. 평가식 환지방식의 사업에서 환지예정지처분의 위법성 판단기준

대법원은 지방자치단체가 토지구획정리사업의 시행을 위한 환지계획을 수립함에 있어 평가식 환지방식을 채택한 경우. 면적식 환지방식과는 달리 종전 토지의 평가액이 동일하다 하더라도 비환지되는 위치·면적 등에 따라 감보율이 달라질 수 있는 이상, 단순 감보율의 비교만으로 환지예정지지정처분의 위법성을 판단하는 기준으로 삼을 수 없다고 판시합니다(2002. 4. 12. 선고 20005982 판결).

 

  따라서 평가식 환지방식에서 감정평가의 위법을 주장하여 환지예정지지정처분의 위법을 다투기 위하여는 종전 토지에 대한 평가방법이 위법하고, 이로 인하여 적정한 평가에 비하여 저평가되었을 것, ② 당해 토지를 제외한 다른 토지들에 대한 평가방법은 적정할 것, ③ 당해 토지뿐만 아니라 다른 토지들에 대한 평가방법도 위법하다면, 적정한 평가방법에 비하여 당해 토지는 저평가되었음에 반하여 다른 토지들은 고평가 되었을 것, ④ 이로 인하여 종전 토지와 환지예정지의 평가차액이 다른 토지들의 그것에 비하여 상당한 범위를 벗어날 정도로 많을 것, ⑤ 그에 따른 금전보상이 어려울 것 등의 주장 입증이 있어야 할 것입니다.

 

서울고등법원도 위와 같은 견지에서 위법성 판단기준을 제시한 바 있습니다(아래 서울고등법원 2018. 4. 19. 선고 201769092 판결).

 

IV. 결어

  이상으로 환지방식의 도시개발사업을 간단히 소개하고 평가식 환지방식에서 환지예정지정처분의 위법성 판단기준에 대한 발표를 준비해보았습니다. 추후에 환지예정지처분 취소소송을 진행하게 된다면, 본 발표의 내용을 참고하셔서 진행하시면 좋을 것 같습니다.






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